2022年3月5日，第十三屆全國人大第五次會議在京召開，國務院總理李克強作政府工作報告。整份報告體現了穩字當頭、穩中求進的總基調，更加注重我國經濟社會發展中質的穩步提升和量的合理增長。今年的政府工作報告中與能源相關的內容多達10余處，涵蓋能源安全、資源保障、市場建設和碳達峰碳中和等多個方面。與2021年政府工作報告中明確提出的“在確保安全的前提下積極有序發展核電”不同，今年政府工作報告中并未直接出現與核能發展相關的表述，但在2022年政府工作任務中有多項政策會對核能產業發展產生影響，本文對此進行簡要分析。
01 核能有助于確保能源安全
核能作為穩定的發電形式，是確保國家能源安全的重要一環。今年政府工作報告強調要“確保糧食能源安全”，將能源安全提升到與糧食安全同等重要的戰略高度。近期的俄烏沖突造成國際能源市場波動進一步加大，全球產業鏈供應鏈面臨重塑，不穩定性不確定性明顯增加。作為世界最大的能源消費國，只有把能源的飯碗端在自己手里，充分保障國家能源安全，才能把握未來發展主動權，牢牢守住新發展格局的安全底線。
用于核能發電的鈾資源具有能量密度高、化學性質穩定、便于運輸管理和儲存成本低等優點，可以長時間大量安全儲存。核電機組單體容量大，運行穩定可靠、換料周期長、能量轉換效率高，是電力系統中最穩定的基荷電源之一。在積極安全有序發展核電方針下加快我國核電產業發展，對優化能源結構、保障能源供應安全、助力能源強國建設都具有重要意義。
核電是保障電力穩定可靠供應的必要選擇。政府工作報告中提出“保障民生和企業正常生產經營用電”。2021年下半年，受多種因素影響，國內多地出現“拉閘限電”情況，核電央企充分發揮“頂梁柱”“壓艙石”作用，突出服務大局、夯實保供基礎，發揮核電運行穩定可靠、適宜承擔電網基本負荷的比較優勢，在確保安全的前提下實現了度電必爭、多發滿發，積極提高電力供應能力。2021年全年國內核能發電量同比增長11.3%，核電機組平均利用小時數達到7802小時，比上年增長352小時，充分展現出核電在構建清潔低碳、安全高效能源體系中的重要價值。
在更好端牢我國能源飯碗的背景下，我國核能產業應加快擴大裝機規模，逐步提升核電在我國能源電力消費中的比重。近期核電發展的技術路線應以壓水堆為主，多種機型并存；同時堅持“熱堆-快堆-聚變堆”的核能發展“三步走”戰略，加快快堆技術攻關和工程示范，盡早形成熱堆-快堆二元結構、協調發展，實現核電產業可持續發展。加強廠址資源開發保護，注重與電網布局和區域發展規劃相適應，在用電負荷中心區域、電網關鍵節點布局核電項目，更好支撐適合我國國情、有更強新能源消納能力的新型電力系統建設。
02 加強鈾資源保障 牢牢掌控主動權
天然鈾資源是核能發展的物質基礎。今年政府工作報告更加側重國內資源的生產保障能力，要求“加快油氣、礦產等資源勘探開發，完善國家戰略物資儲備制度，保障初級產品供給”。天然鈾資源是核能發展的物質基礎，是高度敏感、無可替代的國家稀缺戰略資源，對我國核能產業高質量發展具有極端重要性。當前國內天然鈾資源面臨著探明程度低、鈾礦產能偏低、獲取采礦權難度大等挑戰，同時還面臨著國際天然鈾資源爭奪和控制更趨激烈的態勢，因此更需要強化底線思維，提前謀劃、主動作為，牢牢掌控戰略資源控制的主動權、自主權，充分保障天然鈾的安全穩定供應。
為保障天然鈾資源供應安全可控，我國需首先提升國內鈾資源保障能力。一是加大國內鈾礦勘查投入力度和統籌協調。進一步提升財稅政策支持力度，加快國內鈾資源勘探開發，聚焦“找大礦、找富礦、找經濟可采礦”，盡早摸清我國鈾資源家底，并出臺政策明確鈾資源的優先勘查權和開采權。二是建立健全海外資源開發支撐體系。建立健全國家主導、企業參與的海外鈾資源風險勘查專項資金管理體系，支持我國企業海外自主找礦，鼓勵企業在海外并購優質鈾資源項目。三是加強專項資金支持力度。構建天然鈾“產品、產能、礦產地”儲備各有側重、共同發力的天然鈾儲備體系，提升國內鈾資源應急保障能力。
03 全國統一電力市場利好核電
全國統一電力市場將加快建設。今年在政府工作報告中提出要“加快建設全國統一大市場”，強調處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更大激發市場活力和發展內生動力。今年年初，國家發展改革委、國家能源局聯合印發了《加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出健全多層次統一電力市場體系，統一交易規則和技術標準，破除市場壁壘，推進適應能源結構轉型的電力市場機制建設，加快形成統一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的電力市場體系。《指導意見》中還提出，有序放開發用電計劃，分類推動燃氣、熱電聯產、新能源、核電等優先發電主體參與市場，推動將優先發電、優先購電計劃轉化為政府授權的中長期合同。
全國統一電力市場建設的內在要求將部分利好核電。在構建全國統一電力市場體系下，電力商品的價值較以往將進一步細分，由以電能量價值為主，逐步向電能量價值、可靠性價值、靈活性價值及綠色環境價值等多維價值體系轉變。全國統一電力市場體系將成為現貨交易、中長期交易、輔助服務交易和容量成本回收機制組成的綜合體，其中輔助服務市場、容量成本回收機制、綠電交易等方面將利好核電。
《指導意見》提出持續完善電力輔助服務市場，完善成本分攤和收益共享機制。當前輔助服務市場由發電側電源承擔調峰費用，未來改由發電側與用戶側共同承擔，將減輕核電的分攤壓力，有利于核電盈利能力進一步增強。《指導意見》提出，建立市場化的發電容量成本回收機制，探索容量補償機制、容量市場、稀缺電價等多種方式，保障電源固定成本回收和長期電力供應安全。容量補償機制、容量市場、稀缺電價等多種方式，將保障核電固定成本回收和長期電力供應安全。《指導意見》提出探索開展綠色電力交易，核電應積極爭取納入綠電交易范圍，體現自身清潔低碳價值。
另外，《指導意見》還提出規范統一市場基本交易規則和技術標準。以往核電企業效益受地方電力市場交易規則的影響較大，一些地區在制定電力市場交易細則時傾向于關注地方能源企業的發展訴求，致使核電擔負不合理的分攤費用，本次《指導意見》提出由發展改革委、能源局組織有關方面制定市場準入退出、交易品種、交易時序、交易執行結算等基本交易規則，以及統一的交易技術標準和數據接口標準，各地組織省（區、市）電力交易中心依照基本交易規則制定本地交易細則。這樣將有利于建立公平合理的市場交易環境，保障核電企業的經濟效益。
核電行業需加快適應電力市場建設，積極表達行業訴求。兩會期間，國家發改委提請第十三屆全國人大第五次會議審查的《關于2021年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2022年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》指出，要深化重點領域體制改革，推進燃氣發電、核電上網電價形成機制改革。隨著電力市場化的逐步推進，核電市場化交易規模占比近年來逐漸擴大，截至去年底已有近40%的核電通過市場化交易形成價格。自2020年起，煤電價格聯動機制取消，核電定價機制由標桿上網電價改為“基準價+上下浮動”的市場化機制，對核電經濟性提出了更高要求。推進核電上網電價形成機制改革，旨在適應新型電力系統，為建設全國統一電力市場體系奠定基礎。核電上網電價定價機制應統籌核電與后端產業協調發展，充分評估目前核電定價機制中對乏燃料處理、核設施退役等外部性成本的內部化處理，制定考慮外部性成本因素的核電定價機制，同時還應充分體現核電清潔低碳、穩定高效的能源價值。核電行業應加強與政府部委溝通，在核電定價機制重塑過程中及時表達政策訴求。
04 雙碳為核能發展提供重要戰略機遇
核能是實現碳達峰碳中和不可或缺的必須選項已成為業界共識。國際能源署（IEA）日前發布《全球能源回顧：2021年二氧化碳排放》報告指出，2021年，全球能源領域二氧化碳排放量達到363億噸，同比上漲6%，超過了新冠肺炎疫情暴發前的水平，創下歷史最高紀錄。2019年至2021年期間，我國二氧化碳排放總量增幅超過了世界其他地區總排放量的下降。雖然我國GDP碳排放強度自2000年以來下降了40%，但由于煤炭在能源結構中占據主導地位且工業在GDP中占比較高，我國GDP碳排放強度在世界主要經濟體中仍是最高的。因此，如期實現碳達峰碳中和目標十分緊迫且艱巨，是一場廣泛而深刻的變革，不是輕輕松松就能實現的。
今年政府工作報告中用較大篇幅安排部署有序推進碳達峰碳中和工作，提出要“落實碳達峰行動方案。推動能源革命，確保能源供應，立足資源稟賦，堅持先立后破、通盤謀劃，推進能源低碳轉型”。核能是世界發達經濟體最大的低碳能源選項，在過去的半個世紀中，核能貢獻了一半的低碳電力，幫助降低了二氧化碳的長期排放增速，也在歐美等發達國家碳達峰過程中發揮了重要作用。從我國當前的發展階段來看，推進能源革命、實現碳達峰碳中和目標也同樣離不開核能。近期，中科院學部組織百余位院士專家對我國碳中和路徑進行的研究指出，未來我國穩定電源將從目前火電為主逐步轉化為以核電、水電和綜合互補的清潔能源為主。
核電可以與新能源實現協同互補發展。政府工作報告提出“推進大型風光電基地及其配套調節性電源規劃建設，提升電網對可再生能源發電的消納能力”。近期國家提出以沙漠、戈壁、荒漠地區為重點，加快推進大型風電、光伏發電基地建設。風光發電大規模替代常規電源將使系統總體有效慣量減小，抗擾動能力降低，迫切需要穩定的基荷電源支撐大比例可再生能源接入電網。可以在大型風光電基地周邊規劃建設核電，以核電替代煤電作為新能源電力輸送通道送出端的支撐電源，有利于推動煤炭等化石燃料的有序減量替代，在提升電網對可再生能源發電消納能力的同時，可以有效保障電網安全穩定運行。
核能綜合利用將在更廣泛的領域支撐低碳轉型發展。政府工作報告提出“推進鋼鐵、有色、石化、化工、建材等行業節能降碳”。推進核能的多用途利用與高耗能行業耦合發展，充分發揮核能零碳供能優勢，是支撐能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變的有效舉措。可以充分發揮高溫氣冷堆、模塊化小堆、低溫供熱堆、海上浮動堆等各自優勢，緊密結合用戶側綜合能源消費需求，建立集供電、供熱（供冷）、制氫、海水淡化等為一體的多能互補、多能聯供的區域綜合能源系統，實現對高耗能、高碳排行業的清潔供能。
（作者單位：中核戰略規劃研究總院）
01 核能有助于確保能源安全
核能作為穩定的發電形式，是確保國家能源安全的重要一環。今年政府工作報告強調要“確保糧食能源安全”，將能源安全提升到與糧食安全同等重要的戰略高度。近期的俄烏沖突造成國際能源市場波動進一步加大，全球產業鏈供應鏈面臨重塑，不穩定性不確定性明顯增加。作為世界最大的能源消費國，只有把能源的飯碗端在自己手里，充分保障國家能源安全，才能把握未來發展主動權，牢牢守住新發展格局的安全底線。
用于核能發電的鈾資源具有能量密度高、化學性質穩定、便于運輸管理和儲存成本低等優點，可以長時間大量安全儲存。核電機組單體容量大，運行穩定可靠、換料周期長、能量轉換效率高，是電力系統中最穩定的基荷電源之一。在積極安全有序發展核電方針下加快我國核電產業發展，對優化能源結構、保障能源供應安全、助力能源強國建設都具有重要意義。
核電是保障電力穩定可靠供應的必要選擇。政府工作報告中提出“保障民生和企業正常生產經營用電”。2021年下半年，受多種因素影響，國內多地出現“拉閘限電”情況，核電央企充分發揮“頂梁柱”“壓艙石”作用，突出服務大局、夯實保供基礎，發揮核電運行穩定可靠、適宜承擔電網基本負荷的比較優勢，在確保安全的前提下實現了度電必爭、多發滿發，積極提高電力供應能力。2021年全年國內核能發電量同比增長11.3%，核電機組平均利用小時數達到7802小時，比上年增長352小時，充分展現出核電在構建清潔低碳、安全高效能源體系中的重要價值。
在更好端牢我國能源飯碗的背景下，我國核能產業應加快擴大裝機規模，逐步提升核電在我國能源電力消費中的比重。近期核電發展的技術路線應以壓水堆為主，多種機型并存；同時堅持“熱堆-快堆-聚變堆”的核能發展“三步走”戰略，加快快堆技術攻關和工程示范，盡早形成熱堆-快堆二元結構、協調發展，實現核電產業可持續發展。加強廠址資源開發保護，注重與電網布局和區域發展規劃相適應，在用電負荷中心區域、電網關鍵節點布局核電項目，更好支撐適合我國國情、有更強新能源消納能力的新型電力系統建設。
02 加強鈾資源保障 牢牢掌控主動權
天然鈾資源是核能發展的物質基礎。今年政府工作報告更加側重國內資源的生產保障能力，要求“加快油氣、礦產等資源勘探開發，完善國家戰略物資儲備制度，保障初級產品供給”。天然鈾資源是核能發展的物質基礎，是高度敏感、無可替代的國家稀缺戰略資源，對我國核能產業高質量發展具有極端重要性。當前國內天然鈾資源面臨著探明程度低、鈾礦產能偏低、獲取采礦權難度大等挑戰，同時還面臨著國際天然鈾資源爭奪和控制更趨激烈的態勢，因此更需要強化底線思維，提前謀劃、主動作為，牢牢掌控戰略資源控制的主動權、自主權，充分保障天然鈾的安全穩定供應。
為保障天然鈾資源供應安全可控，我國需首先提升國內鈾資源保障能力。一是加大國內鈾礦勘查投入力度和統籌協調。進一步提升財稅政策支持力度，加快國內鈾資源勘探開發，聚焦“找大礦、找富礦、找經濟可采礦”，盡早摸清我國鈾資源家底，并出臺政策明確鈾資源的優先勘查權和開采權。二是建立健全海外資源開發支撐體系。建立健全國家主導、企業參與的海外鈾資源風險勘查專項資金管理體系，支持我國企業海外自主找礦，鼓勵企業在海外并購優質鈾資源項目。三是加強專項資金支持力度。構建天然鈾“產品、產能、礦產地”儲備各有側重、共同發力的天然鈾儲備體系，提升國內鈾資源應急保障能力。
03 全國統一電力市場利好核電
全國統一電力市場將加快建設。今年在政府工作報告中提出要“加快建設全國統一大市場”，強調處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更大激發市場活力和發展內生動力。今年年初，國家發展改革委、國家能源局聯合印發了《加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出健全多層次統一電力市場體系，統一交易規則和技術標準，破除市場壁壘，推進適應能源結構轉型的電力市場機制建設，加快形成統一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的電力市場體系。《指導意見》中還提出，有序放開發用電計劃，分類推動燃氣、熱電聯產、新能源、核電等優先發電主體參與市場，推動將優先發電、優先購電計劃轉化為政府授權的中長期合同。
全國統一電力市場建設的內在要求將部分利好核電。在構建全國統一電力市場體系下，電力商品的價值較以往將進一步細分，由以電能量價值為主，逐步向電能量價值、可靠性價值、靈活性價值及綠色環境價值等多維價值體系轉變。全國統一電力市場體系將成為現貨交易、中長期交易、輔助服務交易和容量成本回收機制組成的綜合體，其中輔助服務市場、容量成本回收機制、綠電交易等方面將利好核電。
《指導意見》提出持續完善電力輔助服務市場，完善成本分攤和收益共享機制。當前輔助服務市場由發電側電源承擔調峰費用，未來改由發電側與用戶側共同承擔，將減輕核電的分攤壓力，有利于核電盈利能力進一步增強。《指導意見》提出，建立市場化的發電容量成本回收機制，探索容量補償機制、容量市場、稀缺電價等多種方式，保障電源固定成本回收和長期電力供應安全。容量補償機制、容量市場、稀缺電價等多種方式，將保障核電固定成本回收和長期電力供應安全。《指導意見》提出探索開展綠色電力交易，核電應積極爭取納入綠電交易范圍，體現自身清潔低碳價值。
另外，《指導意見》還提出規范統一市場基本交易規則和技術標準。以往核電企業效益受地方電力市場交易規則的影響較大，一些地區在制定電力市場交易細則時傾向于關注地方能源企業的發展訴求，致使核電擔負不合理的分攤費用，本次《指導意見》提出由發展改革委、能源局組織有關方面制定市場準入退出、交易品種、交易時序、交易執行結算等基本交易規則，以及統一的交易技術標準和數據接口標準，各地組織省（區、市）電力交易中心依照基本交易規則制定本地交易細則。這樣將有利于建立公平合理的市場交易環境，保障核電企業的經濟效益。
核電行業需加快適應電力市場建設，積極表達行業訴求。兩會期間，國家發改委提請第十三屆全國人大第五次會議審查的《關于2021年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2022年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》指出，要深化重點領域體制改革，推進燃氣發電、核電上網電價形成機制改革。隨著電力市場化的逐步推進，核電市場化交易規模占比近年來逐漸擴大，截至去年底已有近40%的核電通過市場化交易形成價格。自2020年起，煤電價格聯動機制取消，核電定價機制由標桿上網電價改為“基準價+上下浮動”的市場化機制，對核電經濟性提出了更高要求。推進核電上網電價形成機制改革，旨在適應新型電力系統，為建設全國統一電力市場體系奠定基礎。核電上網電價定價機制應統籌核電與后端產業協調發展，充分評估目前核電定價機制中對乏燃料處理、核設施退役等外部性成本的內部化處理，制定考慮外部性成本因素的核電定價機制，同時還應充分體現核電清潔低碳、穩定高效的能源價值。核電行業應加強與政府部委溝通，在核電定價機制重塑過程中及時表達政策訴求。
04 雙碳為核能發展提供重要戰略機遇
核能是實現碳達峰碳中和不可或缺的必須選項已成為業界共識。國際能源署（IEA）日前發布《全球能源回顧：2021年二氧化碳排放》報告指出，2021年，全球能源領域二氧化碳排放量達到363億噸，同比上漲6%，超過了新冠肺炎疫情暴發前的水平，創下歷史最高紀錄。2019年至2021年期間，我國二氧化碳排放總量增幅超過了世界其他地區總排放量的下降。雖然我國GDP碳排放強度自2000年以來下降了40%，但由于煤炭在能源結構中占據主導地位且工業在GDP中占比較高，我國GDP碳排放強度在世界主要經濟體中仍是最高的。因此，如期實現碳達峰碳中和目標十分緊迫且艱巨，是一場廣泛而深刻的變革，不是輕輕松松就能實現的。
今年政府工作報告中用較大篇幅安排部署有序推進碳達峰碳中和工作，提出要“落實碳達峰行動方案。推動能源革命，確保能源供應，立足資源稟賦，堅持先立后破、通盤謀劃，推進能源低碳轉型”。核能是世界發達經濟體最大的低碳能源選項，在過去的半個世紀中，核能貢獻了一半的低碳電力，幫助降低了二氧化碳的長期排放增速，也在歐美等發達國家碳達峰過程中發揮了重要作用。從我國當前的發展階段來看，推進能源革命、實現碳達峰碳中和目標也同樣離不開核能。近期，中科院學部組織百余位院士專家對我國碳中和路徑進行的研究指出，未來我國穩定電源將從目前火電為主逐步轉化為以核電、水電和綜合互補的清潔能源為主。
核電可以與新能源實現協同互補發展。政府工作報告提出“推進大型風光電基地及其配套調節性電源規劃建設，提升電網對可再生能源發電的消納能力”。近期國家提出以沙漠、戈壁、荒漠地區為重點，加快推進大型風電、光伏發電基地建設。風光發電大規模替代常規電源將使系統總體有效慣量減小，抗擾動能力降低，迫切需要穩定的基荷電源支撐大比例可再生能源接入電網。可以在大型風光電基地周邊規劃建設核電，以核電替代煤電作為新能源電力輸送通道送出端的支撐電源，有利于推動煤炭等化石燃料的有序減量替代，在提升電網對可再生能源發電消納能力的同時，可以有效保障電網安全穩定運行。
核能綜合利用將在更廣泛的領域支撐低碳轉型發展。政府工作報告提出“推進鋼鐵、有色、石化、化工、建材等行業節能降碳”。推進核能的多用途利用與高耗能行業耦合發展，充分發揮核能零碳供能優勢，是支撐能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變的有效舉措。可以充分發揮高溫氣冷堆、模塊化小堆、低溫供熱堆、海上浮動堆等各自優勢，緊密結合用戶側綜合能源消費需求，建立集供電、供熱（供冷）、制氫、海水淡化等為一體的多能互補、多能聯供的區域綜合能源系統，實現對高耗能、高碳排行業的清潔供能。
（作者單位：中核戰略規劃研究總院）
