近日，中國民間組織合作協會發布報告《中日韓三國之煤電：現狀和邁向更清潔能源系統之路》，在此ERR能研微訊研究團隊對報告的摘要進行了翻譯，并在此分享給大家，歡迎轉發擴散!

摘 要

應對進一步全球變暖問題的一個積極對策，就是要實現目前能源系統的快速脫碳化。能源轉型，即煤炭和其他傳統能源向可再生能源的轉變，在某種程度上已經在東南亞國家中進行。但是，每個國家轉型方式都不一樣，這取決于其獨特的政治、社會經濟和環境狀況。煤電仍舊是電力的主要來源。下面這份報告是由來自中國、日本和韓國的不同機構聯合撰寫，概述這3個國家的能源和氣候政策，并對燃煤電廠的相關問題進行了分析。

巴黎協定下尚未實現的氣候承諾

雖然這3個國家均向聯合國氣候變化框架公約(UNFCCC)秘書處提交了各自的國家自主決定貢獻(NDC)，但是還不足以實現低于2℃的排放目標。

中國已經承諾在2030年左右達到二氧化碳排放量的峰值，并努力爭取在2030年前就實現，把單位國內生產總值的二氧化碳排放量降低至2005年水平的60～65%，非化石燃料在一次能源消費中的占比提高至20%左右，并在2005年的水平上把森林蓄積量增至約45億立方米。

日本的NDC是到2030年將碳排放量降至2013年水平的26%(比1990年水平低18%)。這一目標的實現是基于2030年的國家能源方案，該方案需要維持現有的工業和能源結構。持續增加的燃煤電廠數量使日本排放量減緩的2030目標更加難以實現。

韓國保證到2030年將碳排放量降至低于常規水平的37%。盡管韓國是經合組織(OECD)的成員國，并且是世界第11大經濟體，但是溫室氣體排放目標也不是一個絕對的減排目標。另外，韓國的NDC表明將在本國內實現碳排放減排量的26%，剩下的11%通過國際碳排放市場來實現。

煤炭仍舊在當今的能源結構中占主導地位

中國大約有60%的一次能源來自于煤炭，比2010年的70%有所回落。2014年的煤炭消費總量與前一年相比有所下降，這讓預計煤炭消費量會持續增長的政策制定者和研究人員感到驚訝。這背后的主要原因應該是在2011、2012年冬季出現嚴重霧霾后，2013年實施的嚴格空氣污染治理政策。

煤電行業是中國最大的煤炭消費行業。在2015年，火電消費了19.6億噸煤，占中國煤炭消費總量的49.5%。現有的燃煤電廠數量將近2500，截止2017年年底總裝機容量接近970 吉瓦，同比增加了約2%。

日本有超過100座燃煤電廠，裝機容量從幾兆瓦到超過1000兆瓦不等，總裝機容量達到約45吉瓦。2016年，燃煤電廠的發電量達到289.8太千瓦時。盡管會有服役超過40年的燃煤電廠退出，現有的發電站依然可以運行到2050年。此外，如果繼續進行燃煤電廠的規劃和建設，其裝機容量會在2026年達到峰值。到2050年，燃煤電廠的總裝機容量預計會保持在20吉瓦左右。從2012年至今，已經有大約50座新燃煤電廠的建設計劃。具體來說，其中31座是大型電廠，19座是小型電廠。

目前為止，已有7個計劃被取消，但是有8座電廠已經開始運營，有35座正在進行的電廠施工計劃。

在韓國，煤炭是二十年來二氧化碳排放量增加的主要驅動力。 燃煤電廠是國內溫室氣體排放的最大單一貢獻者，占2012年總排放量的24%。截至2017年12月，韓國有61臺機組或13座燃煤電廠在運營中，總功率達到35428兆瓦。2017年中有3座總計525兆瓦的老舊煤電廠關閉，但另有5250兆瓦的6座新燃煤電廠投入運營。煤電在電力生產中的占比從2016年的40%增至2017年的45%。

根據以前樸槿惠管理期間，韓國政府在2013年初宣布，到2027年將燃煤電廠的裝機容量增加一倍，達到第六個“長期電力供需基本規劃(BPE)”。它計劃通過建造27座新燃煤電廠，將煤電裝機容量從2012年的23409兆瓦增加到2027年的44669兆瓦。

在2017年5月的總統選舉后,新當選的文在寅政府于2017年12月公布了對2座燃煤電廠建設項目的審查，這些項目尚未獲得最終批準，并取消了忠南道第8個BPE的“唐津生態電力”項目。

煤電部門的環境法規

在中國，“宏觀調控”是用于控制和減少污染物排放的基本政策工具。政府出臺并實施了一系列具備或不具備懲罰性的法規制度。盡管其經濟效率存在問題，但在政府嚴肅治理污染問題時，宏觀管制非常有效。

中國目前采取行政干預措施，控制火電行業的二氧化硫(SO2)，氮氧化物(NOX)和顆粒物(PM)排放。 從“十一五”規劃來看，中國制定了節能減排的目標，包括減少主要污染物排放的目標。 在“大氣污染防治法”中， 中國制定了控制總污染的詳細規則和操作措施。

調整火電廠大氣污染物排放標準是減少排放的另一種有效方法。 第一套標準于1991年制定，并于1996年、2003年和2011年進行了修訂。由于2010年嚴重的空氣污染事件，2011年的修訂收緊了PM，SO2，NOX和汞的排放限值。

自2017年以來，一項雄心勃勃的區域規劃要求“2+26”北方城市主要負責煤炭和交通的部門明確各自的減排任務。中央政府已經制定了具體目標，并以罰款和其他懲罰手段進行督促。

在日本，目前正在規劃和建設超過35個新燃煤電廠的主要原因之一是日本的環境影響評估(EIA)規則薄弱等監管不足。例如，燃煤電廠環境影響評估針對是112.5兆瓦以上的燃煤電廠，因此裝機容量在112.5兆瓦以下的燃煤電廠的新建設計劃顯著增加。最近政府規定新電廠必須達到相應的發電效率標準——煤炭42.0%，LNG50.5%，石油以及其他能源39.0%。然而，由于現有的大型電站是超超臨界(USC)發電，新規定并不會限制建設新電站：恰恰相反，從技術方面來說，它認可了大型電站的建設。

此外，還存在作為“特殊規定”的情況。在估算效率時，使用副產品、熱電聯產和生物質燃燒的設施可以抵消一部分煤炭的使用量。生物質燃燒效率的提高甚至可以允許較高估算(實際上大多數生物質燃燒減低了效率)。能夠使運營商共同達到效率目標的聯合措施也是被許可的。

韓國總統文在寅承諾到2022年關閉10座舊燃煤電廠并審查新的燃煤電廠計劃。隨后，政府在2018年3月到6月空氣污染預期加重時，對5座燃煤電廠實施了為期4個月的臨時關停。

雖然政府已經在舊燃煤電廠上實現了上述承諾，但是對于總裝機容量8420 兆瓦的9臺新燃煤電廠的評估尚未明確。在2017年，能源部審查了對9個燃煤發電項目的燃料類型改為液化天然氣的可行性。然而，政府只決定將2個燃煤電廠機組原料改為液化天然氣，同時允許繼續建設其他7個機組。

盡管有降低核電發電量的長期計劃，韓國將在2022年之前增加兩座核反應堆，此前韓國曾在2017年10月舉行了一場支持該項目建設的公開辯論。當前政府面臨一個兩難的處境，迫于壓力要擺脫核能和煤炭，同時又要面臨來自核工業的強烈反對。

能源轉型中的煤炭和煤炭電力的未來

盡管3個國家目前都嚴重依賴煤和燃煤電廠，但由于當前政府的態度和各自的政策環境不同，未來的方向也有所不同。

多年來，隨著中國經濟的快速增長，領導層一直致力于保持充足的能源供應。但中國煤炭電力行業也面臨產能過剩的問題，經濟增長放緩導致電力需求下降。此外，一些結構性轉變正在發生。中國政府正尋求繼續進行經濟結構調整，采取更多由消費主導的、環境可持續的增長方式，導致石油和煤炭需求增長放緩，但更多的天然氣和可再生能源消費在快速增長。根據“十三五”能源發展規劃，到2020年煤電總裝機容量應保持在11億千瓦以下; 并且在2020年后，中國煤電部門的煤炭消費量應當減少，并保持長期下降趨勢。

日本未來的能源政策會延續發生福島核電站事故前的狀態，將煤炭和核能同樣作為基礎電力資源。在2015年發布的“長期能源供需展望”規劃中，煤炭在2030年的能源結構中作為一種基礎電力來源覆蓋了26%的電力需要，超過可再生能源的22-24%。隨著電力零售業務的自由化，這種能源結構情景已經成為日本越來越多的燃煤電廠建設規劃的根據，日本政府于2018年7月實行的“第五個基本能源規劃”延續了這一情景。

由于當前韓國政府的大力支持，能源結構的未來趨勢包括削減核電站的數量，支持可再生能源和液化天然氣。因此當前政府的計劃是逐步淘汰煤炭和核電，同時到2030年將可再生能源擴大到總發電量的20%。

表1: 東亞三國能源和氣候政策方向摘要社會公眾在能源轉型中的角色

中國在環保方面的民間組織由于歷史相對較短，總體而言，活躍程度不如另兩個國家。然而環境非政府組織是中國最大的非政府組織之一，在解決國家環境問題方面發揮了重要作用。例如，2013年，由綠色創新中心領導的約50個中國環保NGO向中國銀行業監督管理委員會(CBRC)發出公開呼吁信，要求委員會拒絕15家煤炭公司聯合成立中國煤炭銀行。盡管最終該銀行由于涉嫌欺詐未能成立，這場運動是中國非政府組織協同打擊煤炭的一個例子。在海南和廣東等南方省份，反對新建燃煤電廠的抗議活動時有發生。此外，在過去幾年里，非政府組織處理了大量與環境污染作斗爭的法律案件。

2013年，為了應對日本的“煤炭規劃熱潮”，日本氣候非政府組織Kiko Network建立了一個名為“不要回到石炭(日語中的煤炭)”的地標性網站。(sekitan.jp/en)“旨在為日本的煤炭電力問題提供一個平臺。此外，在2014年，Kiko網絡收集了新的建設規劃，并將每一個規劃都上傳了相應的信息到它的“日本煤電廠追蹤器”。在環評公眾征求意見期間，Kiko網絡在發表自己的觀點的同時，也從民間社會的角度提出了自己的看法和意見。2017年，現有的燃煤電廠清單和地圖被添加到“日本燃煤電廠跟蹤”中。這為地方運動和對國家政策的堅持提供了一個很好的機會。

有一些環保運動是本土主導的。在2016年秋季，日本一個抗議在仙臺灣建設兩座燃煤電廠的團體在宮城縣仙臺市成立。該團體一直要求經營者進行獨立評估，并在規劃階段為當地居民舉行說明會。然而，企業經營者沒有做出回應，導致了包括地方議會在內的更大規模的抗議。2017年9月，當地居民向法院申請強制令。審判仍在進行中。

韓國環境運動聯合會(KFEM) 和綠色和平組織是在韓國全國范圍內開展反對煤炭運動的團體。民間社會團體優先叫停新燃煤電廠的擴張，這些電廠是由政府支持并倡議建設的。KFEM多年來一直與當地組織合作研究煤炭，綠色和平組織在2015年發表了一份關于煤炭過早死亡的研究報告。2016年，韓國無煤化的運動蓬勃發展。隨著公眾對空氣污染的擔憂加劇，政府建造更多燃煤電廠的計劃激怒了大多數韓國人。

2016年7月，當地民眾舉行集會和絕食抗議，要求政府取消忠南道唐津市的新燃煤電廠。唐津市市長參加了罷工，19家民間社會組織發表聯合聲明表示支持，該聲明成功推遲了該項目的批準。

一個公正的能源轉型之路

在中國，空氣污染和現代工業的結構性轉型在減少煤炭消費量方面扮演了重要角色。在目標地區，由于對PM2.5等空氣污染物的高度關注，嚴格的管理和控制手段已經使空氣質量有了明顯改善。圍繞這一快速轉型的問題是，如何讓它更公正、更體諒弱勢群體和受影響的行業。

日本民間社會團體正在努力改變政府政策方向，提高人們對氣候變化嚴重性的認識。此外，可再生能源的成本也比傳統能源更具競爭力。然而，在目前的體制下，能源轉型的步伐仍然緩慢。銀行等商業資本更清楚投資煤炭相關項目的風險。然而，努力仍然不夠。除了民間社會團體的抗議，更多的外部壓力，如國際社會對日本的能源政策和氣候目標的不充分的更具體的批評。

至于韓國，新當選的總統文在寅在能源轉型問題上似乎相當強硬。民間社會組織也非常活躍，并繼續推進這一過渡。空氣污染和核安全仍將是公眾關注的主要問題。盡管韓國的碳市場不夠嚴格，但作為亞洲第一個全經濟領域的排放交易系統，它將給日本等其他亞洲國家帶來積極的“壓力”。既得利益集團將繼續阻礙能源轉型，導致未來能源政策上的激烈政治斗爭。

在上述三個國家，政府對燃煤電廠“出口”的支持引起了國際社會的極大關注。盡管中國和韓國正在進行“國內”能源轉型，但包括日本政府在內的各國政府大力支持向發展中國家出口燃煤發電技術，這招致了國際社會的批評。盡管官方承諾要阻止氣候變化，但亞洲各國政府言行不一。三國需要考慮如何成為該地區的榜樣，如何不僅在本國境內而且在更大的地理范圍引領能源轉型。